|
ДОКЛАД
О РАЗВИТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАДАЧАХ ВСМС
(Одобрен на IV съезде ВСМС, Москва, 11 июля 2011г.)
Скачать доклад в формате  .doc
Местное самоуправление - уровень власти, по работе которого люди судят о власти в целом. Здесь проходят проверку на прочность все нововведения.
Местное самоуправление обеспечивает ключевые жизненные потребности человека, оказывая решающее влияние на качество жизни. Местная власть оказывает влияние и на формирование человека, его личности, ценностей, мировоззренческих установок. Одна из задач современного российского местного самоуправления - развитие у граждан навыков самостоятельного, под свою ответственность решения местных дел - дел, которые, в конечном счете, создают основу модернизации страны.
Местное самоуправление - кадровый резерв государства. Работа на муниципальном уровне, как в составе органов местного самоуправления, так и в рамках территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья, в других формах является прекрасной управленческой школой, которая могла бы поставлять подготовленные кадры для органов власти всех уровней, существенно повышая качество управления в стране.
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев неоднократно затрагивал муниципальную тему и высказывал ряд ключевых тезисов, среди которых - необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении, политической, экономической, инфраструктурной составляющих муниципальной политики.
В соответствии с поручениями Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина в последние годы были определены концептуальные подходы к решению многих проблем в сфере развития территорий и коммунального хозяйства.
Вместе с тем практика свидетельствует, что важнейшие проблемы, препятствующие развитию местной экономики и жилищнокоммунального хозяйства, качества общественных услуг, оказываемых населению органами местного самоуправления, развитию демократии и гласности, преодолению коррупции, монополизма, влияния криминала на органы местного самоуправления остаются нерешенными.
Всероссийский Совет местного самоуправления в настоящем докладе представляет свое видение основных проблем, способов их решения и направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации
I. Текущая ситуация в сфере местного самоуправления
Результатом реализации в России первого этапа реформы местного самоуправления стало создание работающей системы институтов местной власти, являющейся неотъемлемой и весьма важной частью политической системы страны.
Необходимо отметить, что в рассматриваемой сфере существует ряд проблем.
1. Финансово-экономическое положение муниципалитетов
Финансовая необеспеченность местных бюджетов является общей проблемой муниципальных образований России
Данный вывод подтверждается результатами проверки, проведенной Счетной палатой Российской Федерации: в настоящее время до 90% доходов передаются из муниципалитетов в вышестоящие бюджеты, а оттуда в местные бюджеты поступает различного рода финансовая помощь. При этом основные ее получатели - административные центры субъектов Российской Федерации, что усиливает разрывы в уровне жизни и уровне развития между глубинкой- и региональными столицами. Сохраняются механизмы "отрицательного трансферта", которые, как отмечают специалисты Счетной палаты Российской Федерации, лишают муниципальные образования - доноров стимулов к развитию собственной налоговой базы.
В результате в подавляющем большинстве муниципалитетов в условиях кризиса и изъятия средств на региональный уровень существенно сокращаются доходы. Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации, доходы муниципалитетов в расчете на душу населения постоянно сокращаются (в 2008 году - 17 тыс.руб., в 2009 году - 16,8 тыс.рублей). Если учитывать инфляцию, а также износ муниципального имущества и другие показатели, то эти цифры будут выглядеть еще более тревожно.
За период времени, прошедший с принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131фЗ об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации- по сегодняшний день, перечень вопросов местного значения, установленный для муниципального образования каждого вида (поселения, муниципальные районы и городские округа), подвергался корректировке 19 раз. Общий перечень полномочий, установленный в статье 17 этого закона - 9 раз. При этом перечень вопросов местного значения поселения увеличился на 12 пунктов, района - на 8, городского округа - на 11.
Несмотря на постоянно дискутируемый вопрос о необходимости передачи муниципальным образованиям дополнительных источников собственных доходов, прежде всего, налоговых, в последние годы база таких доходов неуклонно сокращалась, а вместо нее усиливалась- финансовая помощь сверху. Причем усиливалась- весьма относительно, потому что межбюджетные трансферты во многих регионах в 2009-2010 гг. также сокращались, что поставило многие муниципальные образования, прежде всего, поселения, на грань и даже за грань выживания .
Следствиями прогрессирующей зависимости муниципалитетов от межбюджетных трансфертов стало сворачивание многих программ развития, в том числе инфраструктурных проектов, распространение на местном уровне настроений иждивенчества и лояльности-, при отсутствии креатива и стремлений к модернизации.
В связи с задержкой передачи на муниципальный уровень отчислений от налогов, взимаемых с малого и среднего бизнеса, у органов местного самоуправления не формируются стимулы для поддержки предпринимательской деятельности, развития производства и сферы услуг на своих территориях.
Промедление с отказом от льгот на земельный налог для крупных хозяйствующих субъектов, отказ от развития базы налога на недвижимость физических лиц, от перевода его на рыночные рельсы ведет не только к деградации муниципального, но и в целом к деградации национального хозяйства страны.
Вышеуказанные тенденции, по всей видимости, сохранятся и в ближайшее время. Причем уже в 2011-2012 году вероятно еще большее сокращение собственных доходов муниципалитетов и их попадание- в полную финансовую зависимость от регионов.
Так, с 2011 года отменены авансовые платежи по земельному налогу и по налогу на имущество физических лиц. По расчетам в 2009 году государство получало по этим двум позициям в консолидированный бюджет 175 млрд. руб., в основном это доходы муниципальных образований. Исходя из этого, потеря в авансовых платежах по 2011 году составит порядка 35 млрд. руб. И естественно, они поступят в бюджеты, но уже по факту 2012 года, а в 2011 году образуется достаточно существенная брешь.
В дальнейшем планируется введение налога на недвижимость, объединяющего налог на имущество физических лиц и земельный налог. Налог на недвижимость планируется сделать региональным, с перераспределением доходов в местные бюджеты.
Таким образом, муниципалитеты лишаются значительной части собственных доходов и местных налогов и теряют мотивацию к увеличению соответствующей налоговой базы (земельные участки и недвижимость физических лиц), которую наиболее эффективно может развивать и учитывать именно местная власть.
Неблагоприятная финансовая ситуация складывается в муниципальных образованиях - промышленных центрах. Наиболее серьезные кризисные тенденции наблюдались в муниципальных образованиях с монопрофильной структурой экономики (так называемые моногорода).
Среди факторов, препятствующих стабилизации местных финансов и муниципальной экономики, по мнению опрошенных представителей органов местного самоуправления, следует отметить следующие:
- отсутствие у муниципалитетов права устанавливать местные налоги и сборы (за исключением варьирования ставок земельного и налога на имущество физических лиц);
- недостаточная для устойчивого развития передача на местный уровень нормативов отчислений по региональным и федеральным налогам;
- сокращение в целом финансовых трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней;
- падение промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства, сокращение работников, депопуляция населения в малых и средних муниципалитетах.
Вместе с тем, как показывают результаты опросов, в большинстве муниципальных образований органы местного самоуправления прогнозируют в 2011 году сохранение в целом стабильной ситуации с тенденцией к позитивным изменениям.
Стабилизация муниципальной экономики в 2010 году и даже достижение в отдельных муниципалитетах докризисных показателей представляют собой, безусловно, положительное явление.
Однако до перехода к устойчивому развитию большинства муниципальных образований пока далеко.
2. Жилищные условия населения и коммунальная инфраструктура
Качество жилищнокоммунального хозяйства является важнейшей составляющей качества жизни большинства граждан страны.
В настоящий момент сфера ЖКХ является источником постоянного социального напряжения и социальных конфликтов, связанных с:
- низким качеством и комфортом проживания в многоквартирных и жилых домах, что связано с высоким износом и низким качеством обслуживания многоквартирных и жилых домов;
- низким качеством коммунальных услуг, представляемых гражданам, что связано с моральным и физическим старением основных фондов коммунальной инфраструктуры;
- постоянным ростом стоимости коммунальных услуг, существенно превышающем темпы ростов доходов граждан, что является следствием непрозрачности процедур установления тарифов на товары и услуги ресурсоснабжающих организаций, инвестиционной непривлекательностью коммунального сектора, низкой энергоэффективности объектов коммунальной инфраструктуры (в 2010 году инвестиции в ЖКХ составили 164 млрд. руб., из них только 3 млрд. руб. - частные инвестиции);
- слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций, низким качеством услуг, предоставляемых ими населению, наряду с высокой стоимостью этих услуг, низкой активностью собственников жилья в управлении общим имуществом в многоквартирном доме, как следствие - отсутствие заказа и контроля со стороны собственников за деятельностью организации, осуществляющей эксплуатацию и обслуживание общего имущества в многоквартирном доме;
- подменой инициативы граждан административными решениями по созданию товариществ собственников жилья, что дискредитирует саму идею объединения собственников с целью обеспечения комфортных условий проживания в доме;
- ослаблением регулирующего влияния муниципалитетов в коммунальном секторе.
В целом тенденции в отрасли пока далеки от позитивных. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, на 1 ноября 2010 года физический износ основных фондов котельных составляет 60%, тепловых сетей - 62,8%, водопроводных сетей - 65,3%. Только на приведение основных фондов отрасли в нормативное состояние требуется более 6 трлн. рублей.
С 2007 года наблюдается заметный рост тарифов за жилищнокоммунальные услуги. В структуре потребительских расходов доля на их оплату составила: в 2007 году - 8%, в 2008 году - 10,4%, в 2009 году - 10,8%, при этом стоимость услуг ЖКХ в разных субъектах Российской Федерации различается в 12 раз.
Актуальной проблемой, сдерживающей модернизацию экономики Российской Федерации, является просроченная задолженность по оплате услуг в сфере ЖКХ и ее рост.
Недооснащенность приборами учета составляет сегодня 58%. Наряду с износом и связанным с ним потерями, отсутствие объективной информации о реальном потреблении ресурсов не позволяет выявить источники неэффективности, определить реальное потребление в домах и реальные потери в коммунальном секторе и провоцирует злоупотребления с обеих сторон (одни завышают отпущенный объем, другие - не платят за него). Отсюда невозможность решения проблемы энергоэффективности, поскольку только конечный потребитель, который платит за коммунальные услуги, может заставить все передаточные звенья приступить к модернизации.
Определенный положительный эффект имело создание государственной корпорации фонд содействия реформированию ЖКХ-. Фактически, в настоящее время проведение капитального ремонта многоквартирных домов осуществляется в основном за счет средств Фонда и средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет обязательных взносов собственников помещений в многоквартирных домах в размере не более 5% от стоимости капитального ремонта. Объем финансирования и реализации программ Фонда в 2008-2009 годы составил 273,2 млрд. рублей, с учетом дополнительных 15 млрд. рублей и доходов от размещения временно свободных средств.
За счет Фонда и региональных программ отремонтировано в общей сложности свыше 114 тысяч домов, где живут 15 млн. человек. Объем проводимых ремонтов достиг 1,5% жилищного фонда при нормативной потребности в 4-5% в год. Как правило, капитальный ремонт осуществляется в минимальнонеобходимых объемах, в лучшем случае - с частичной модернизацией. В нынешних условиях нехватки средств при капитальных ремонтах не ставится или редко ставится задача повышения уровня эффективности использования ресурсов, снижения потерь и, тем более, повышения уровня благоустройства дома. В результате только что отремонтированные дома не соответствуют современным требованиям.
Все это лишний раз доказывает, что проблемы ЖКХ сегодня невозможно решить только за счет финансовых ресурсов бюджетов всех уровней, необходимо создать условия для привлечения частных инвестиций в этот сектор.
Проблемы в сфере муниципального коммунального хозяйства стали предметом пристального внимания руководителей государства. Был принят целый ряд важных решений, направленных на стабилизацию ситуации в данной сфере. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 № 102р утверждена концепция федеральной целевой программы комплексная программа модернизации и реформирования жилищнокоммунального хозяйства на 2010-2020 годы-. Однако сама федеральная целевая программа до сих пор не принята. Не определены механизмы дальнейшей государственной поддержки собственников помещений в проведении капитальных ремонтов многоквартирных домов, модернизации коммунальной инфраструктуры муниципальных образований. Несовершенно и законодательство, и нормы подзаконных актов, регламентирующих коммунальное обслуживание жилых домов.
3. Риски для муниципалитетов, связанные с некоторыми существенными изменениями федерального законодательства
Несмотря на то, что основные цели реформы государственных и муниципальных учреждений направлены на достижение позитивных результатов, жизненно необходимых для населения и государства в целом, в настоящее время существуют ряд правовых, финансовых и организационных проблем, которые могут снизить эффективность реализации данной реформы. В связи с этим федеральным органам государственной власти особое внимание следует уделить порядку реализации реформы на муниципальном уровне.
Согласно нормам Федерального закона от 08.05.2010 № 83фЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений- с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период его реализации.
В течение переходного периоды осуществление органами местного самоуправления необходимых мероприятий в целях реализации Федерального закона № 83фЗ сопряжено с рядом проблем - как правовых, требующих изменения ряда положений федерального законодательства, так и организационнотехнических и методических.
В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо разработать методические рекомендации по определению критериев изменения типа муниципальных учреждений в приоритетных отраслях экономики и социальной сфере с учетом особенностей и специфики создания и деятельности в них соответствующих учреждений (образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт и некоторые другие), установлению порядка формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и контролю за их выполнением, определению нормативных затрат на оказание данными учреждениями муниципальных услуг и ряд других.
Помимо этого на федеральном уровне следует рассмотреть возможность разработки методических рекомендаций для муниципальных образований по формированию стандартов муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, - такого уровня детализации, который позволит рассчитывать необходимые объемы бюджетных расходов на выполнение соответствующих стандартов.
В настоящее время большое количество городских и сельских поселений обладают ограниченными кадровыми, финансовыми и материальнотехническими ресурсами для реализации реформы государственных и муниципальных учреждений. В то же время для эффективного решения вопроса о выборе типа учреждений, действующих в различных отраслях экономики и социальной сферы, требуются наличие квалифицированных специалистов, владеющих правовыми, экономическими и профессиональными знаниями в соответствующих сферах. Такими специалистами в настоящее время многие муниципалитеты не обладают.
В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо осуществлять мониторинг реализации Федерального закона №83фЗ органами местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и в случае необходимости проработать вопрос о продлении срока действия указанного переходного периода для органов местного самоуправления, а также рассмотреть возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи по организации проведения реформы муниципальных учреждений и разработки муниципальных правовых актов, необходимых для правового обеспечения этой реформы на муниципальном уровне.
Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации также следует уделить особое внимание оказанию содействия органам местного самоуправления за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации по профессиональной переподготовке или повышению квалификации специалистов, обеспечивающих проведение реформы, в первую очередь руководителей бюджетных и автономных учреждений.
В значительной степени остается неопределенным вопрос о том, какие платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание в случаях, когда в федеральных законах предусмотрена возможность их оказания за плату: все возможные услуги в пределах этих случаев, предоставляемые государственными (муниципальными) учреждениями на платной основе, либо только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках государственного (муниципального) задания будет непосредственно предусмотрена нормативными правовыми актами.
Регламентирование данного вопроса важно также в связи с тем, что при оказании платных услуг наряду с услугами, оказываемыми на бесплатной основе, в существующей системе учета достаточно сложно отделить расходы учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, оказываемые за счет бюджетных средств. В этих условиях государственные и муниципальные учреждения будут оказывать платные услуги за счет фактического привлечения финансовых и материальнотехнических ресурсов, предназначенных для предоставления бесплатных государственных и муниципальных услуг. Все это может вызвать крайне нежелательные социальные последствия.
Поэтому, полагаем, что следует рассмотреть вопрос законодательного определения порядка формирования и утверждения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечня платных услуг, которые соответствующие автономные и бюджетные учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, а также обязанности органов власти всех уровней публичной власти утверждать нормативным правовым актом закрытый перечень платных услуг, которые могут (должны) будут включаться в государственное (муниципальное) задание.
Учитывая, что параллельно реформе бюджетных учреждений разворачивается реформа сферы здравоохранения, связанная с изменением порядка финансирования лечебных учреждений и распределения полномочий органов власти различного уровня, важно уделить внимание обеспечению доступности медицинской помощи гражданам вне зависимости от места их жительства. Повышенного внимания требует реализация на селе реформ бюджетных учреждений и здравоохранения. Есть реальный риск утратить сеть фельдшерскоакушерских пунктов на селе. А задача стоит обратная - эту сеть расширить, развить ФАПы до врачебных амбулаторий.
Разговоры о том, что систему правового регулирования порядка закупок товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд следует серьезно реформировать, идут в России на протяжении ряда последних лет. В настоящее время основополагающим законодательным актом Российской Федерации, регламентирующим гражданскоправовые, процедурные вопросы размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд является Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94фЗ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд- (далее - Федеральный закон № 94фЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 года. Он устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Принятие Федерального закона № 94фЗ было направлено на систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных заказах, обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.
В период действия Федерального закона № 94фЗ в него вносились определенные изменения, обеспечивающие совершенствование процедур размещения государственных и муниципальных заказов, согласование положений данного Федерального закона с нормами других законодательных актов, а также устраняющие пробелы и противоречия, возникающие в сфере правового регулирования отношений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов.
В то же время в процессе реализации Федерального закона № 94фЗ стало ясно, что проблему коррупции этот Федеральный закон в силу ряда заложенных в нем концептуальных недостатков полностью решить не может. Он создал значительное количество сложностей и проблем для государственных и муниципальных заказчиков, исполнителей (подрядчиков) заказа в процессе правоприменительной практики по применению процедур проведения торгов.
Следует отметить, что особенно сложно выполнять все требования Федерального закона №94фЗ по размещению муниципальных заказов в городских и сельских поселениях, имеющих в основном незначительную материальнотехническую и финансовую базу. Так, например, не во всех случаях в таких муниципальных образованиях у муниципальных заказчиков имеются необходимые организационнотехнические и кадровые ресурсы для правильного включения в документацию об аукционе всех требований, позволяющих обеспечить соответствие выполняемых работ в сфере строительства потребностям заказчиков.
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации различные стадии формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего процесса формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Наряду с этим, были выявлены правовые пробелы в регулировании отдельных этапов размещения заказов.
Концептуальным дефектом Федерального закона №94фЗ является приоритет цены при размещении заказа и недоучет при этом качества исполнения работ и услуг, степени квалификации исполнителя.
В ноябре 2010 года на ситуацию обратил внимание Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. В своем Послании Федеральному Собранию от 30.11.2010 он указал, что пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках - более продуманной и более современной-. В связи с этим Министерством экономического развития Российской Федерации была разработана концепция проекта федерального закона о федеральной контрактной системе- (далее - концепция о контрактной системе).
Целью указанного законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет применения системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. Данный законопроект будет устанавливать общие принципы организации обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публичноправовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств и обеспечения оценки степени удовлетворенности государственных (муниципальных) нужд при осуществлении соответствующих закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг.
Введение в России Федеральной контрактной системы должно оказать существенное влияние на порядок осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. Применение данной системы направлено на создание более конкурентной, прозрачной и эффективной процедуры закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг, не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Вместе с тем необходимо учитывать, что на сегодняшний день самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов и низкий уровень социально-экономического развития. Поэтому к таким муниципальным образованиям нельзя автоматически применять все требования и процедуры в сферах формирования (планирования), размещения и исполнения заказа, которые предполагается установить в законодательстве Российской Федерации для федеральных органов государственной власти в связи с введением Федеральной контрактной системы.
В связи с этим при установлении правовых основ формирования Федеральной контрактной системы на муниципальном уровне необходимо предусмотреть более рамочные и гибкие требования и способы осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для муниципальных нужд, которые могли бы применяться органами местного самоуправления с учетом их экономического и географического положения, местной специфики и особенностей. При этом указанные требования следует устанавливать с учетом финансовых, организационных, кадровых и материальнотехнических возможностей органов местного самоуправления городских и сельских поселений, а также оценки их реальных возможностей по выполнению данных требований.
Одной из главных целей проводимой в России административной реформы является обеспечение формирования единой системы качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Правительством Российской Федерации в 2008 году, для решения этой задачи предусматриваются меры, направленные на четкую регламентацию порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, проведение мероприятий, направленных на упрощение процедур, снижение временных издержек, затрачиваемых потребителем услуг, а также создание сети многофункциональных центров обслуживания населения (далее - МФЦ). Всесторонне регламентирование общественных отношений в данной сфере осуществлено Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210фЗ об организации предоставления государственных и муниципальных услуг-, который тесно связан с реализацией Федеральной целевой программы -Электронная Россия (2002 - 2010 годы)- и направлен на организацию комплексного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, МФЦ, универсальной электронной карты (для физических лиц) и других средств. Кроме того, приняты правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, которые отнесены к его полномочиям с целью реализации положений указанного Федерального закона. Однако эксперты и правоприменители отмечают, что существующее регулирование предоставления муниципальных услуг имеет определенные проблемы.
В соответствии с федеральным законодательством выделяются две основные категории муниципальных услуг. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает муниципальные услуги, оказываемые учреждениями в соответствии муниципальными заданиями, а Федеральный закон № 210фЗ - муниципальные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг по запросам. Таким образом, отсутствует единое определение муниципальной услуги. Кроме того, не раскрываются понятия муниципальные функции и муниципальные услуги, хотя эти термины непосредственно связаны с понятием муниципальных услуг.
Федеральным законом № 210фЗ установлено, что его действие распространяется на деятельность организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг. Данная норма допускает неоднозначное толкование, поскольку под такой организацией может подразумеваться как МФЦ, так и непосредственный поставщик услуг.
Указанные факторы некорректности законодательства порождают неопределенность, во-первых, при формировании административных регламентов и стандартов предоставления муниципальных услуг, затрудняя тем самым их внедрение в практику муниципального управления, и, во-вторых, при разграничении муниципальных услуг для целей реформирования государственных и муниципальных учреждений.
Федеральный закон № 210фЗ предусматривает возможность предоставления муниципальных услуг в МФЦ в режиме одного окна-. В отдельные федеральные законы были внесены изменения, устранившие правовые препятствия для реализации данного принципа и возможности оказания предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Однако требуется скорейшее внесение аналогичных изменений в иные федеральные законы.
Неурегулированным остается вопрос финансирования деятельности МФЦ, которые, как правило, существуют как учреждения субъекта Российской Федерации либо муниципальные учреждения. Соответственно необходимы правовые механизмы, обеспечивающие софинансирование их деятельности.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 796 в населенных пунктах с численностью населения свыше 50 тыс. человек, в МФЦ должно быть не менее 20 окон для приема и выдачи документов. При этом предусмотрено, что площадь МФЦ в таких городах должна составлять, как правило, не менее 800 кв.м. Однако выполнение данных требований затруднительно для большинства малых и средних городов в связи с дефицитом свободных муниципальных помещений.
Одним из наиболее проблемных является вопрос регулирования услуг, являющихся обязательными и необходимыми для предоставления муниципальных услуг.
Для предоставления муниципальных услуг в электронном виде необходим программный комплекс электронного документооборота делопроизводство-, внедрение которого, в свою очередь, требует значительных сумм финансовых средств.
Актуальной является проблема, связанная с отсутствием единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации муниципальных услуг - стандартов оказания услуг. В отсутствие таких стандартов на государственном уровне, органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно вырабатывать подходы к определению и классификации услуг, что замедляет внедрение нормативного финансирования муниципальных услуг.
Негативное влияние на процесс предоставления услуг в электронном виде оказывает отсутствие механизма унификации наименования муниципальных услуг, предусмотренного распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 года № 1993р. Сводный перечень первоочередных муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде, не в полной мере соответствует полномочиям органов местного самоуправления. Наименования услуг, включенных в указанный перечень, являются чрезмерно обобщенными и фактически включа-ют несколько услуг, оказываемых органом местного самоуправления.
Вызывает озабоченность все возрастающее число проверочных мероприятий, проводимых в муниципалитетах различными органами контроля (Прокуратура Российской Федерации, Роспотребнадзор, МЧС России и другие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти), а также количество запросов о предоставлении информации, направляемых в органы местного самоуправления структурными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом зачастую контрольные, проверочные, а по их результатам - и карательные мероприятия приобретают характер кампанейщины.
Так например, на 458 муниципальных образований Курганской области в 2010 году пришлось 9834 проверки различных органов государственной власти, наделенных контрольнонадзорными полномочиями. Общее количество контролирующих органы местного самоуправления органов превышает два десятка.
Запросы статистического характера различных органов государственной власти дублируют друг друга по содержанию, различаясь лишь по форме. Об этом упоминают многие муниципальные образования.
Так, к примеру, использование бюджетных средств муниципальными образованиями Магаданской области проверяется практически одновременно областным финансовым управлением, прокуратурой, отделом внутренних дел и контрольносчетной палатой.
Отдельно следует отметить, что значительная часть обоснованных с точки зрения законодательства требований и предписаний контрольно-надзорных органов, неисполнима из-за отсутствия в бюджетах муниципальных образований соответствующих средств.
В связи с этим представляется актуальным законодательно определить процедуры проведения проверок и контрольных мероприятий в отношении органов местного самоуправления. Так могут быть установлены периодичность и порядок проведения плановых мероприятий по контролю в отношении органов местного самоуправления. При этом функции по согласованию и учету проверочных мероприятий могут быть возложены на органы прокуратуры. Подобным образом вопрос решен в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В период с 1995 года по 2005 годы законодательством Российской Федерации предусматривалось осуществление муниципального экологического контроля.
С 2006 года организация и осуществление экологического контроля были исключены как из перечня вопросов местного значения, так и из полномочий органов местного самоуправления.
Однако с исключением из законодательства понятия муниципальный экологический контроль- органы местного самоуправления не могут считаться устраненными из сферы экологических отношений, отношений по охране и контролю за состоянием окружающей среды.
Во-первых, в соответствии с нормой части 6 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184фЗ об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации- органы местного самоуправления могут законами субъектов Российской Федерации наделяться отдельными государственными полномочиями по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды. Такое наделение осуществляется в порядке, предусмотренном главой 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131фЗ.
Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131фЗ относит к вопросам местного значения муниципальных районов, и городских округов организацию мероприятий по охране окружающей среды. В рамках решения этого вопроса местного значения могут быть реализованы, в том числе, и функции по обследованию воздействия на природную среду различных объектов. Конкретные особенности осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами контроля за состоянием окружающей среды могут быть закреплены в соответствующем муниципальном правовом акте (например, положении).
Следует заметить, что такому подходу способствует и нормативное определение экологического контроля, содержащееся в пункте 1 статьи 64 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7фЗ. Закон устанавливает равнозначность понятия контроль в области охраны окружающей среды- и понятия -экологический контроль-. При этом определение контроля данного вида дано через его цели: контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
В целом, практика исключения муниципалитетов из экологической сферы не может быть признано справедливым. Вопрос о введении муниципального экологического контроля следует решать комплексно, в том числе, используя имеющиеся механизмы временного перераспределения полномочий между органами публичной власти (т.е. через механизм переданных государственных полномочий), а также оценивая достаточность и эффективность участия органов и должностных лиц местного самоуправления в процедурах привлечения к административной ответственности, обращения в суд в защиту публичных интересов и т.д.
Тревогу вызывает и остающимся неурегулированным вопрос о городских лесах, полномочиях и зонах ответственности публичных властей за городские леса, вопросы владения, пользования, распоряжения и надзора, в том числе пожарного надзора, за городскими лесами, место местного самоуправления в этих процессах.
В 2011 году по инициативе Президента Российской Федерации был принят закон "О полиции".
Закон направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями.
Основными целями законопроекта являются: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества; четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции; обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности; усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции; освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов.
Безусловно, укрепление авторитета правоохранительных органов в глазах населения, обеспечение прозрачности в их деятельности при повышении общей эффективности поддержания общественного порядка невозможно без существенной модернизации существующей правоохранительной системы. К сожалению, предложенные изменения не коснулись вопросов реализации органами местного самоуправления своего конституционного полномочия по охране общественного порядка.
В то же время реализация данного полномочия на уровне муниципальных образований при формировании профессиональной муниципальной милиции (что и предусмотрено Федеральным законом № 131фЗ для муниципальных районов и городских округов) может быть весьма результативной.
Кроме того, участие граждан в охране общественного порядка должно осуществляться в форме расширенного и систематического взаимодействия с правоохранительными органами, выработки у населения правильных стереотипов поведения в ответ на противоправные действия, широкой доступности школ (секций) по обучению приемам личной самообороны (возможно, путем создания сети таких школ).
Одной из форм участия граждан в охране общественного порядка могут стать народные дружины. При этом дружины должны создаваться в качестве общественных объединений - добровольных, самоуправляемых, некоммерческих формирований, создаваемых по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей. При этом важно, что для поддержки таких объединений органами местного самоуправления все правовые основания уже имеются.
4. Проблемы сельских территорий
Сельские поселения составляют преобладающую часть территории Российской Федерации, на которой проживает почти треть российских граждан. В большинстве сельских поселений отсутствуют необходимые организационные и материально-технические ресурсы для социально-экономического развития.
В целом по плановым показателям в среднем по Российской Федерации межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, составляют 46,1% собственных доходов местных бюджетов. При этом основной объем дотаций (57,5% или 167,4 млрд. рублей) планируется передать в бюджеты муниципальных районов. Данные средства необходимы органам местного самоуправления муниципальных районов для выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, в первую очередь сельских, поскольку подавляющее большинство таких муниципальных образований имеет низкий уровень собственных доходов и слабо развитую социально-экономическую инфраструктуру.
Согласно имеющимся данным в бюджетах городских округов сосредоточено 63,8% (468,1 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,8% (196,6 млрд. рублей) и лишь 9,4% (69,5 млрд. рублей) в бюджетах поселений. Основная доля расходов большинства бюджетов сельских поселений состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу.
Выступая на II Всероссийском Форуме сельских поселений, состоявшемся в июне 2001 года в Республике Мордовия, Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин отметил, что "сельские поселения и муниципальные районы практически полностью зависят от помощи из вышестоящих бюджетов, а их собственные доходы зачастую не превышают 30 процентов".
При этом, отметил В.В. Путин, обязанностей у этого уровня власти много, более 30 функций. "Качественно реализовать свои полномочия с такими ресурсами очень трудно, а подчас невозможно", - считает глава Правительства России. В этой связи сельские администрации вынуждены передавать на районный уровень часть функций. "Получается, что на бумаге самоуправление на селе есть, а доходов, стимулов к развитию территорий подчас нет", - заявил он.
В современных условиях сельские поселения обладают типичными проблемами:
- отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии сельских территорий;
- недостаточность экономической основы сельских муниципальных образований для их устойчивого и комплексного социально-экономического развития, прежде всего низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;
- нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;
- демографические проблемы: сокращение рождаемости, естественная убыль населения, выбытие из сельской местности, низкая привлекательность и перспективность жизни и работы на селе для молодежи.
Уровень и качество жизни большинства селян остаются на низком уровне, что выражается:
- в продолжающейся дифференциации уровня и качества жизни горожан и селян;
- в нарастании депопуляции российских сельских территорий. Медикодемографическая ситуация в сельском населении России остается неблагоприятной. Средняя продолжительность жизни мужчин - селян составляет всего 59 лет. Показатели смертности и инвалидности в результате болезней сердечнососудистой системы, злокачественных новообразований превышают городские показатели на 25-30%, показатели стран Западной Европы - в 2,5-3 раза;
- в продолжающейся практике планирования качества жизни по минимальным показателям - прожиточному минимуму и потребительской корзине, что не соответствует природносырьевым, финансово-экономическим и социальным условиям страны и самое главное - условиям достойной жизни.
Для решения указанных проблем сельских поселений была разработана и принята Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, поддержанная жителями села и экспертами. Однако в процессе утверждения все конкретные финансовые показатели были из Программы удалены.
Более того, в последние годы продолжает ухудшаться качество сельской инфраструктуры. Руководствуясь лозунгами "повышения эффективности бюджетных расходов", федеральные органы исполнительной власти понуждают к сокращению сети сельских школ, амбулаторий, других объектов сельской социальной инфраструктуры. Эти действия напрямую отражаются на качестве жизни селян и в перспективе приводят к умиранию деревень, депопуляции и агропромышленной деградации значительных территорий Российской Федерации.
5. Институциональные изменения в сфере местного самоуправления
Территориальные преобразования: укрупнение муниципальных образований
В настоящее время во многих регионах России продолжаются процессы оптимизации числа муниципальных образований поселенческого уровня. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации в стране по состоянию на начало 2011 года было чуть более 23300 муниципальных образований, что почти на 1000 меньше, чем в начале 2010 года.
Основные процессы укрупнений проходили в Нижегородской, Костромской областях, Республике Башкортостан, других регионах.
Нижегородская область - лидер этого процесса. По данным Минрегиона России, две трети сельских поселений, сократившихся в результате укрупнения в целом по России к концу 2010 года, прекратили существование в качестве муниципальных образований именно в Нижегородской области.
С 2005 года в Нижегородской области в результате процесс укрупнения было упразднено 213 муниципальных образований, или 32 процента муниципалитетов, среди сельских поселений - 34%. Решения принимались на местных референдумах.
Основные причины проводимых территориальных изменений следующие:
- необходимость сокращения количества дотационных поселений, в основном в сельской местности;
- необходимость сокращения расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизации местных бюджетов;
- стремление выстроить структуру органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в размещении производства, трудовых ресурсов, транспортной сети, логистике.
Между тем, в отдельных регионах укрупнение муниципальных образований проводится за кампанию- (потому что такая тенденция имеется в других регионах) или по административному указанию региональной власти, чтобы усилить управляемость- территориями. Такие тенденции муниципальное сообщество, как правило, оценивает негативно, апеллируя к принципу доступности власти и принципу субсидиарности, установленные Европейской хартией местного самоуправления.
Основные аргументы против объединения поселений - необходимость сохранения доступности власти, а также известный тезис о том, что механическое соединение дотационных муниципалитетов не сделает их богаче, и менять надо финансовую и социально-экономическую политику.
Основные аргументы за объединение - возможность экономии средств, устранения избыточных, фактически бесполезных административных инстанций на безлюдных территориях и на территориях, где отсутствует экономическая деятельность, отсутствие кадров на уровне поселений.
Укрупнение муниципальных образований - процесс неоднозначный. Он может принести позитивные изменения там, где имеются предпосылки для создания органа управления территорией, имеющей сложившийся или складывающийся экономический (и, соответственно, административнополитический) центр или несколько таких центров. Объединение должно проходить и с учетом сохранения требования о доступности органов власти для населения.
Внедрение системы "ситименеджеров" в муниципальных образованиях
Одной из тенденций в последнее время стал переход к использованию все в большем числе муниципалитетов системы "ситименеджеров" , то есть к модели, при которой глава муниципального образования избирается из состава представительного органа муниципального образования и является его председателем, а глава местной администрации - "ситименеджер" - назначается по контракту.
Вопрос о целесообразности использования системы "ситименеджеров" дискутировался многие годы. Нередко звучали мнения о том, что данная система является не вполне демократической и позволяет регионам сильнее контролировать уровень местного самоуправления. Вместе с тем, очевидны и плюсы данного механизма:
- Глава администрации, назначаемый по контракту, становится понастоящему исполнительной властью, осуществляющей администрирование, а не политическую деятельность; поскольку его работа не политизирована, у него больше возможностей для организации эффективного, сбалансированного управления;
- Меньше политического накала вокруг назначения главы местной администрации, а значит и меньше конфликтов в дальнейшем, которые могли бы помешать "ситименеджеру" работать;
- В политическом плане назначение главы администрации по контракту решением представительного органа муниципального образования создает условия для преодоления расколов среди местных элит (которым необходимо договориться о назначении главы и этим главой может быть независимая, компромиссная фигура); с другой стороны, при пропорциональной системе на местных выборах не исключены ситуации, когда деятельность местной администрации будет заблокирована изза раскола внутри представительного органа - здесь более эффективной была бы фигура всенародно избранного главы; данное обстоятельство выдвигает требование учитывать политический контекст в муниципалитете при выборе той или иной модели устройства системы органов местного самоуправления;
- В условиях все усиливающегося влияния региональных администраций на муниципалитеты (главным образом через межбюджетное регулирование, а порой и через прямое административное давление) механизм назначения главы администрации по контракту, в котором участвует региональная власть, позволяет снизить вероятность возникновения в будущем конфликта по линии "губернатор - мэр"; с другой стороны, губернатор получает гарантию целевого использования региональных средств, передаваемых муниципалитету: именно под- данного главу администрации выделяются средства;
- Несколько снижаются риски конфликтности по линии губернатор - мэр-, что способствует сбалансированному развитию муниципалитета.
Наличие перечисленных преимуществ не означает, что система "ситименеджеров" является идеальной. Напротив, она может оказаться крайне неэффективной в тех, прежде всего, регионах, где равносильны позиции нескольких политических партий и где губернатор не в полной мере консолидирует местные элиты. В целом необходимо отметить, что важно накопление и анализ практики внедрения и реализации модели "ситименеджер" в устройстве системы органов местного самоуправления с тем, чтобы в последующем объективно оценить эффективность этой модели местной власти для целей эффективного развития муниципальных образований и гармонизации их социального развития.
6. Ответственность должностных лиц местного самоуправления
Закон, принятый в 2009 году по вопросу об усилении контроля со стороны представительных органов муниципальных образований за деятельностью глав муниципальных образований, в настоящее время достаточно широко применяется на практике. Главной целью было создание условий для расширения возможностей граждан и их представителей - депутатов местных советов по контролю за действиями муниципальных руководителей и применению к ним мер воздействия в случае неэффективности их деятельности или совершения ими противоправных действий.
Как показал опыт применения Закона в 2009-2010 гг., он действительно способствовал снятию конфликтных ситуаций и созданию нормальных условий для деятельности органов местного самоуправления.
В то же время, Закон до настоящего времени так и не стал эффективным инструментом преодоления конфликтов региональной и местной власти. Как показали последние события в ряде городов России, региональные администрации пытаются продолжать использовать прежние, не самые безупречные с точки зрения корректной политической борьбы, способы для "снятия" мэров городов, избегая при этом объективного судебного контроля за этими процедурами.
По всей вероятности, в вышеназванных случаях руководители регионов опасались выносить вопрос на рассмотрение представительного органа муниципального образования и потому не применяли механизм удаления в отставку. Действительно, если всенародно избранный и эффективно работающий мэр имеет влияние на муниципальный представительный орган и располагает кредитом доверия депутатов и населения, решение об удалении в отставку может не набрать нужного большинства голосов.
Ситуация вызывает серьезную озабоченность муниципального сообщества. Как полагают представители муниципальных образований, политические процессы в регионах должны носить корректный, правомерный характер, учитывать не только интересы сильных региональных игроков-, но и насущные потребности и политический суверенитет населения муниципальных образований, что является необходимой основой социальнополитической стабильности на местах. К такому политически острому вопросу необходимо подходить комплексно и взвешенно, применение столь крайней санкции конституционноправовой ответственности должно согласовываться с принципами соразмерности вины и ответственности, разумности и незлоупотребления правом.
7. Низкая социальная активность граждан
Серьезной проблемой в настоящее время является низкая территориальная самоуправленческая активность граждан.
Этот вывод подтверждается результатами социологических опросов, проведенных, в том числе, по инициативе ВСМС. Они показали, что в целом отношение у граждан к идее принять участие в деятельности органов местного самоуправления является стабильно индифферентным. Единственной аудиторией, в которой замечен небольшой позитивный отклик на эту возможность, являются предприниматели.
Из полученных данных следует, что с полным доверием к местной власти относится 43,6% населения, тогда как 56,2% не доверяет этой власти или индифферентны к данной проблематике.
В качестве основных причин в целом низкой активности населения можно выделить следующие:
муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан;
реальная роль местного самоуправления нередко сводится не к самоорганизации, саморегулированию и саморазвитию, а к уравнительному распределению ограниченных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению;
дефицит властных полномочий органов местного самоуправления делает их малопривлекательными для населения в смысле участия в их формировании и деятельности, или, иными словами, несовершенство муниципальной демократии снижает ее эффективность;
имеющиеся примеры работы руководителей местной власти в своих интересах или в интересах аффилированных с ними структур, а не в интересах населения;
проводящаяся политика недопущения становления и развития сильного и влиятельного муниципального движения в отдельных регионах.
Еще одна причина недоверия граждан к местной власти - систематическое отсутствие внимания к местному самоуправлению со стороны СМИ. Внимание привлекают только криминальные, коррупционные и прочие "лармистские"истории, тогда как повседневную работу органов местного самоуправления, как и иную позитивную практику социальной и экономической жизни редко показывают.
Недоверие к местным властям зачастую является также результатом позиции отдельных руководителей субъектов Федерации, стремящихся обеспечить тотальный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Порожденные этим конфликтные ситуации сопровождаются, как правило, дискредитационными кампаниями в региональных СМИ, что серьезно подрывает веру граждан в авторитет и легитимность властей всех уровней.
К сожалению, пока далеко не все руководители муниципальных образований оценили эффективность ресурса гражданской активности. Как демонстрирует опрос, проведенный ВСМС в июлеавгусте 2010 года, наиболее эффективной формой взаимодействия с гражданами, большинство муниципальных руководителей считает традиционные встречи и приемы. Только треть руководителей муниципальных образований считают, что взаимодействие органов местного самоуправления и общественности вносит большой вклад в развитие муниципального образования-. Более 70% полагают, что оно позволяет решать отдельные задачи. При этом главными причинами проблем, возникающих во взаимодействии власти и граждан, они считают социальное поведение самих граждан - в первую очередь их пассивность и иждивенчество.
Низкое качество самой местной власти объективно влияет на отношение к ней со стороны местных сообществ. Это хорошо видно, если проанализировать взаимоотношения органов местного самоуправления с предпринимателями. С одной стороны, предприниматели выражают заинтересованность в развитии местного самоуправления, поскольку от эффективности местной власти и ее способности принимать решения во многом зависит состояние их бизнеса.
В то же время имеют место случаи, когда представители бизнеса (их родственники, иные связанные с ними лица), придя в органы местного самоуправления, стремятся, прежде всего, обеспечить преимущества для своего собственного дела (для бизнеса своих родственников, других связанных с ними лиц). При этом другим бизнесменам искусственно создаются препятствия в виде лишения равного доступа к услугам местной власти и ее ресурсам. Нередко органы местного самоуправления практикуют разнообразные поборы- с бизнесменов, устанавливают для них повинности- в форме финансирования публичных дел, оказания материальной помощи в реализации публичных полномочий и т.д.
* * *
Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что в настоящее время остаются ещё проблемы, от решения которых во многом зависят темпы развития муниципальных образований, а значит и общегосударственная стратегия модернизации экономики, общества и государства.
К их числу, прежде всего, относятся:
- Сохраняющаяся финансовая несамостоятельность основной массы муниципалитетов, стабильно низкие доходы местных бюджетов, отсутствие бюджетов развития, нестимулирующий характер бюджетноналоговой системы в целом;
- Неопределенность в появлении долгосрочных источников пополнения доходной базы местных бюджетов;
- Крайне медленные темпы становления и развития малого и среднего бизнеса, а также восстановления муниципальной экономики после кризиса;
- Отсутствие реальных возможностей к повышению качества муниципальных услуг;
- Нарастание проблем в сфере ЖКХ, связанных с износом инфраструктуры и отсутствием стимулов для модернизации отрасли;
- Кадровая проблема, связанная с нехваткой на местах квалифицированных специалистов, готовых работать в сфере местного самоуправления;
- Низкая социальная активность граждан, медленное развитие на местном уровне институтов гражданского общества;
- Институциональные и политические проблемы, среди которых частые конфликты между региональной и местной властью, а также между властями муниципальных районов и поселений, разрешаемые, нередко, неправовыми и политически некорректными методами - с позиции административной силы, а не права.
II. Основные условия, необходимые для развития местного самоуправления
Устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований является важнейшим необходимым условием обеспечения достойного качества жизни граждан и развития страны в целом.
1. Межбюджетные отношения: от инструмента выравнивания к инструменту развития
Необходима перестройка принципов межбюджетных отношений. В первую очередь они должны реализовать требование, заявленное Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании 2010 года: необходимо обеспечить расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, возможностей их влияния на укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов-.
Из малоэффективного инструмента для выравнивания бюджетной обеспеченности, межбюджетные трансферты должны стать инструментом социально-экономического развития территорий и повышения в перспективе доходного потенциала муниципальных образований. Структуру федерального и региональных бюджетов необходимо увязать с выделенными в нем приоритетами развития, в том числе - муниципальных образований. Важнейшей задачей межбюджетной политики должна стать поддержка местных инициатив, направленных на повышение эффективности предоставления социальных услуг, улучшение бизнесклимата, в первую очередь того, что связано с получением реального экономического и социального эффекта.
В ближайшей перспективе необходима повсеместная и последовательная реализация принципа среднесрочного планирования размеров межбюджетных трансфертов, основанных на прозрачных нормативах и не изменяющихся по мере изменения собственных доходов муниципальных образований. В дальнейшем принципиально важен переход от субсидий, имеющих узкую целевую направленность, к блочным широкоцелевым трансфертам, а также повсеместное развитие системы грантов по конкурсным проектам, реализуемых муниципалитетами - при усилении общественного контроля (субъектов межмуниципального движения) над процессами присуждения грантов.
2. Расширение доходной базы муниципалитетов - ключ к достижению благосостояния граждан и эффективный инструмент в борьбе с коррупцией.
Решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований является одной из основных задач реформы местного самоуправления. Нельзя не отметить, что на сегодняшний день далеко не все финансовые проблемы муниципальных образований решены. В первую очередь не решена задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками.
В связи с этим стратегической государственной задачей должно стать расширение налогооблагаемой базы местных налогов и повышение уровня собственных доходов муниципальных образований. Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь - предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии бизнеса на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики, в том числе промышленного производства. Кроме того, на местном уровне возможно учесть многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.
В связи с этим необходимо решать вопрос о закреплении за местными бюджетами дополнительных отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления (от налога на доходы физических лиц, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налога на прибыль организаций, в какойто мере налога на имущество юридических лиц, транспортного налога и ряда других источников доходов), а также совершенствовать механизм взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц в целях расширения доходной базы местных бюджетов по существующим местным налогам.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах", а также в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 N 1123р, указывается на необходимость решения данных вопросов в самое ближайшее время. Так, в Бюджетном послании предлагается в целях усиления заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого и среднего предпринимательства и, как следствие, в целях увеличения поступлений в местные бюджеты закрепить за бюджетами муниципальных образований фиксированную величину отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а также рассмотреть возможность предоставления органам местного самоуправления права определять отдельные элементы данного налога. В данном Бюджетном послании также указывается, что Правительству Российской Федерации следует разработать пла
|
Доклад о состоянии МСУ 2011
